導(dǎo)語(yǔ)：鐵路建設(shè)投資管理模式分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：鐵路作為國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著極其重要的支撐和促進(jìn)作用。文章闡述我國(guó)鐵路建設(shè)投資體制的現(xiàn)狀，包括規(guī)劃建設(shè)審批制度、鐵路項(xiàng)目分類投資建設(shè)模式、地方政府建設(shè)資金來(lái)源、鐵路投融資改革趨勢(shì)；對(duì)江西省、貴州省、南京市等典型省市的鐵路投資管理模式進(jìn)行系統(tǒng)分析；總結(jié)我國(guó)鐵路建設(shè)管理模式的發(fā)展趨勢(shì)，并對(duì)鐵路投資建設(shè)管理的健康發(fā)展提出一些見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞：鐵路建設(shè)；投資管理模式；投資體制改革

鐵路是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，尤其高鐵的發(fā)展大幅縮短了空間與時(shí)間，提高了人們出行的便捷性，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖的重構(gòu)、大都市圈的發(fā)展、中心城市樞紐功能和地位的提升，發(fā)揮著極其重要的支撐和促進(jìn)作用。根據(jù)鐵路線路的功能和管理主體不同，可將鐵路劃分為國(guó)家干線鐵路、城際鐵路、地方鐵路、都市圈軌道（包括市郊（域）鐵路），其對(duì)應(yīng)的投資建設(shè)責(zé)任主體分別為中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府。為提高效率和效益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，許多地方都在積極探索以地方為主，投資建設(shè)城際鐵路、地方鐵路的自建自營(yíng)管理模式。本文對(duì)我國(guó)鐵路建設(shè)投資管理模式進(jìn)行梳理，對(duì)典型省市鐵路建設(shè)管理模式進(jìn)行分析，并就鐵路建設(shè)投資管理發(fā)展提出一些見(jiàn)解。

1我國(guó)鐵路建設(shè)投資管理現(xiàn)狀

1.1大部制改革前后鐵路規(guī)劃及建設(shè)審批制度的變化

2013年3月大部制改革前，全國(guó)鐵路規(guī)劃由鐵道部編制，報(bào)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和國(guó)務(wù)院審批；地方鐵路、專用鐵路、鐵路專線的建設(shè)必須符合全國(guó)鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得原鐵道部同意。2013年進(jìn)行了大部制改革后，撤銷鐵道部，將原鐵道部職能一分為三：將原鐵道部擬訂鐵路規(guī)劃和政策的職能劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)原鐵道部的其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管安全生產(chǎn)、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量等；組建中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司，承擔(dān)原鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸調(diào)度，經(jīng)營(yíng)客貨運(yùn)輸，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)等。

1.2鐵路項(xiàng)目分類投資建設(shè)模式

目前，鐵路項(xiàng)目采取分類投資建設(shè)模式。2013年8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]33號(hào)），明確推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集鐵路建設(shè)資金，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場(chǎng)運(yùn)作、政策配套”的基本思路，完善鐵路發(fā)展規(guī)劃，全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類投資建設(shè)。隨著鐵路投融資體制改革的不斷推進(jìn)，基本現(xiàn)狀是：中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)和主導(dǎo)國(guó)家干線鐵路的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，地方政府參股投資，并承擔(dān)項(xiàng)目所在地的征地拆遷工作；其他鐵路項(xiàng)目逐步由地方政府為主投資建設(shè)，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司參與一定比例的投資或僅在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)，建成后委托所在地鐵路局運(yùn)營(yíng)管理。

1.3地方政府鐵路投資建設(shè)管理機(jī)構(gòu)

山東、安徽、湖北、廣西等?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府設(shè)有鐵路建設(shè)辦公室或類似機(jī)構(gòu)；江西、貴州、江蘇等省份原鐵路建設(shè)辦公室職能通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整并入省發(fā)改委或交通廳；成都、青島、南昌、舟山、溫州、安順、畢我國(guó)鐵路建設(shè)投資管理模式芻議蔡剛（深圳鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司，廣東深圳518026）節(jié)等城市人民政府設(shè)置了鐵路建設(shè)辦公室。

1.4地方政府鐵路建設(shè)資金來(lái)源

省級(jí)或市級(jí)地方政府的鐵路資本金的主要來(lái)源有：地方政府公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金（如土地出讓金的一定比例）、地方政府債券等，以及作為政府出資人代表的鐵路投資公司等取得的投資收入、土地開(kāi)發(fā)收入等。例如，有的省市采取設(shè)立鐵路發(fā)展基金的方式，以政府性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)資金，進(jìn)行資金募集，然后以基金投資作為項(xiàng)目資本金，政府性資金通過(guò)杠桿起到放大作用，以解決政府資金不足問(wèn)題。為使鐵路投資公司具有造血功能，逐步具備更強(qiáng)的籌融資能力和債務(wù)償還能力，部分省市開(kāi)始采取支持鐵路投資公司進(jìn)行鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)的扶持政策。省市政府將土地直接注入到作為政府出資代表的鐵路投資公司中，土地用于開(kāi)發(fā)，其收入用于平衡公司對(duì)鐵路項(xiàng)目的資本金出資。例如，南京市政府提供南京市鐵路建設(shè)投資有限責(zé)任公司在南京南站的6km2土地上進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)以及按市場(chǎng)化條件進(jìn)行部分二級(jí)開(kāi)發(fā)的條件；廣州市政府授權(quán)廣州市鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)鐵路、城際綜合交通樞紐建設(shè)開(kāi)發(fā)和紅線外土地綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，開(kāi)發(fā)收入專項(xiàng)用于鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧，近期重點(diǎn)負(fù)責(zé)12個(gè)國(guó)鐵客貨運(yùn)站場(chǎng)綜合體一體化建設(shè)開(kāi)發(fā)，6條城際鐵路約25個(gè)站點(diǎn)樞紐綜合體一體化開(kāi)發(fā)等。

1.5鐵路建設(shè)主要投資平臺(tái)

目前，全國(guó)大部分省市都建立了各自的鐵路建設(shè)投資平臺(tái)，作為地方政府參與合資鐵路建設(shè)的出資人代表，持有和管理相應(yīng)鐵路項(xiàng)目的地方股份。其中，江西、貴州、山東等19個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）專門(mén)成立了省級(jí)鐵路投資公司；浙江、山西、遼寧、吉林等省份成立了省級(jí)交通投資集團(tuán)，將鐵路投資建設(shè)納入全省交通基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)統(tǒng)籌考慮；北京、河北、海南、湖南、西藏等雖然沒(méi)有成立專門(mén)的鐵路或交通建設(shè)投融資平臺(tái)，但鐵路投資納入到了公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍。此外，一些省會(huì)城市，如貴陽(yáng)、武漢、杭州、濟(jì)南等組建了鐵路建設(shè)投資公司，廣州、深圳兩市在市地鐵集團(tuán)下成立了鐵路建設(shè)投資公司。

1.6各省市鐵路投資公司職能演化

各省市成立鐵路投資公司的最初目的是為了加快推進(jìn)列入部省合作協(xié)議的鐵路項(xiàng)目建設(shè)，其作為省市政府出資人代表與鐵路部門(mén)合作參與境內(nèi)鐵路項(xiàng)目的投資，并持有和管理出資所對(duì)應(yīng)的股份，職能較簡(jiǎn)單。但隨著投資建設(shè)項(xiàng)目的增多，以及在一些項(xiàng)目中鐵路部門(mén)要求地方承擔(dān)更大比例出資，地方財(cái)政壓力加大，各省市政府對(duì)鐵路投資公司的職能定位逐漸提升，要求除財(cái)政性注資之外擴(kuò)展其他渠道籌集鐵路項(xiàng)目資本金，并主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營(yíng)以地方政府投資為主的城際鐵路、地方鐵路，協(xié)助政府部門(mén)加強(qiáng)與中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司的溝通協(xié)調(diào)，落實(shí)地方謀劃的鐵路項(xiàng)目等。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，部分省市取得較好的效果，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施獲得了巨大發(fā)展，鐵路網(wǎng)絡(luò)加快形成。

2典型省市鐵路投資管理模式

2.1江西省鐵路投資管理模式

江西省鐵路投資建設(shè)管理部門(mén)主要是江西省發(fā)改委。2014年原江西省鐵路建設(shè)辦公室與江西省鐵路投資集團(tuán)公司實(shí)行政企分開(kāi)，有關(guān)職責(zé)劃入省發(fā)改委。2015年組建新的江西省鐵路投資集團(tuán)公司，負(fù)責(zé)全省鐵路投資和綜合開(kāi)發(fā)。2020年12月更名為江西省鐵路航空投資集團(tuán)有限公司，并完成股權(quán)變更，江西省發(fā)改委持股71.14%，國(guó)家發(fā)展基金持股19.58%，江西省行政事業(yè)資產(chǎn)集團(tuán)持股7.9%，江西省投資集團(tuán)持股1.38%，由省政府授權(quán)省發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)管。近年來(lái)，江西省鐵路投資集團(tuán)公司堅(jiān)持政策性與經(jīng)營(yíng)性雙規(guī)戰(zhàn)略模式，業(yè)務(wù)領(lǐng)域從單一的鐵路投融資平臺(tái)逐步發(fā)展為集鐵路投資、航空產(chǎn)業(yè)、港口碼頭、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、金融事業(yè)、現(xiàn)代物流、節(jié)能環(huán)保等七大業(yè)務(wù)板塊為一體的綜合性省屬大型企業(yè)，逐步由工程性投資平臺(tái)向鐵路航空的重要投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，由建設(shè)性投資平臺(tái)向鐵路航空的重要資本運(yùn)作平臺(tái)轉(zhuǎn)型，由項(xiàng)目資產(chǎn)平臺(tái)向省鐵路航空的重要資產(chǎn)管理平臺(tái)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步打造土地要素產(chǎn)業(yè)鏈、金融產(chǎn)業(yè)鏈、高鐵新城建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈、基礎(chǔ)建材產(chǎn)業(yè)鏈與物貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈五大產(chǎn)業(yè)鏈。截至2020年底，江西省鐵路航空投資集團(tuán)有限公司注冊(cè)資本200億元人民幣，資產(chǎn)規(guī)模超800億元，參股投資鐵路8條，并參股江西航空。

2.2貴州省鐵路投資管理模式

貴州省鐵路建設(shè)管理主要由省鐵路建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)，歸省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)。工作職責(zé)主要包括：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省鐵路發(fā)展工作，統(tǒng)籌全省鐵路項(xiàng)目前期工作，研究提出全省鐵路建設(shè)資金需求和籌集方案，下達(dá)省級(jí)配套投資計(jì)劃等。為加快推進(jìn)貴廣鐵路建設(shè)，2008年貴州省政府設(shè)立了貴州鐵路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“貴州鐵投”），作為貴州省出資人代表，負(fù)責(zé)融資并代表貴州省參加貴廣鐵路投資建設(shè)。后來(lái)，隨著滬昆客專、渝黔擴(kuò)能、織畢鐵路、成貴高鐵等項(xiàng)目相繼啟動(dòng)和開(kāi)工建設(shè)，貴州鐵投職能擴(kuò)大到擔(dān)任貴州省需要出資的所有新建鐵路項(xiàng)目的省級(jí)出資人代表。由于省級(jí)財(cái)政撥付的鐵路建設(shè)資金不足，貴州鐵投不但作為貴州省的出資人代表，還要擔(dān)負(fù)籌集資本金和融資的職責(zé)，是貴州省鐵路建設(shè)的融資平臺(tái)。截至2018年6月底，貴州鐵投注冊(cè)資本金200.6億元，總資產(chǎn)472.95億元。

2.3南京市鐵路投資管理模式

南京市交通運(yùn)輸局（設(shè)有鐵道辦）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市鐵路相關(guān)工作，參與協(xié)調(diào)配合鐵路建設(shè)開(kāi)發(fā)，履行地方鐵路管理事權(quán)；南京市發(fā)改委統(tǒng)籌鐵路基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，牽頭編制基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)高鐵樞紐建設(shè)。南京市國(guó)資委主要負(fù)責(zé)對(duì)市級(jí)鐵路建設(shè)投資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督管理。2007年，南京市政府決定由南京市交通建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司和南京市城市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司共同出資設(shè)立南京鐵路建設(shè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱“南京鐵投”），成為南京鐵路建設(shè)的投資、經(jīng)營(yíng)主體，以鐵路項(xiàng)目投資為主，兼營(yíng)與鐵路建設(shè)相關(guān)的土地開(kāi)發(fā)及投資咨詢。公司成立以來(lái)，參與投資的項(xiàng)目主要有京滬高速鐵路、滬漢蓉（含合寧城際）鐵路、滬寧城際鐵路、寧杭城際鐵路、寧安城際鐵路、寧啟城際鐵路、南京樞紐大勝關(guān)大橋、蘇南沿江鐵路等鐵路股權(quán)投資項(xiàng)目，以及南京南站市政配套、南站環(huán)境綜合整治、仙林站站區(qū)市政配套等，預(yù)計(jì)共投資約400億元。截至2021年初，南京鐵投注冊(cè)資本金39.17億元。

3我國(guó)鐵路投資體制改革的方向和趨勢(shì)

3.1投資改革總趨勢(shì)

按照中央和地方事權(quán)劃分，實(shí)施分類投資政策，分別承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任?？傮w上，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司將會(huì)大幅縮減投資范圍，主要負(fù)責(zé)國(guó)家鐵路網(wǎng)干線項(xiàng)目的投資建設(shè)，對(duì)一般性的干線不再?gòu)?qiáng)調(diào)控股，承擔(dān)的資本金比例會(huì)比以往下降較多；對(duì)于區(qū)域鐵路、高鐵連接線、地方城際鐵路，將會(huì)由地方政府主導(dǎo)建設(shè)，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司不再承擔(dān)出資或只承擔(dān)小比例出資；對(duì)于都市圈軌道、市域市郊鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路將會(huì)完全由地方政府投資建設(shè)，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司不再參與。

3.2投資模式

無(wú)論中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司還是地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，都會(huì)大力吸引社會(huì)資本參與。中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司主導(dǎo)的項(xiàng)目，一是會(huì)繼續(xù)要求地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作，包干或以雙方認(rèn)可的征地拆遷費(fèi)計(jì)價(jià)入股；二是以鐵路發(fā)展基金的方式募集社會(huì)資金參與投資；三是會(huì)吸引一部分戰(zhàn)略投資人參與。而地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，一是會(huì)繼續(xù)以省級(jí)、市級(jí)政府投資平臺(tái)作為政府出資人代表，省級(jí)和市級(jí)分擔(dān)相應(yīng)比例的資本金；二是爭(zhēng)取中央政府支持，爭(zhēng)取中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司承擔(dān)一定比例的資本金；三是會(huì)大力采取政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），而且可能會(huì)有越來(lái)越多的項(xiàng)目由社會(huì)資本主導(dǎo)建設(shè)。

4我國(guó)鐵路投資管理的啟示

（1）鐵路系統(tǒng)建設(shè)管理體制改革逐步深化，但離改革目標(biāo)尚有很大差距。自2003年以來(lái)，原鐵道部與各省紛紛簽訂部省合作協(xié)議，合資建設(shè)了幾乎所有鐵路干線。但在部省合作模式下，由于中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司對(duì)鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，特別是運(yùn)營(yíng)成本的不透明使得地方政府與中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司的合作出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。因此，建立和完善公平合理的中央與地方鐵路建設(shè)合作模式是鐵路系統(tǒng)繼續(xù)深化改革的一個(gè)方向。（2）鐵路系統(tǒng)投資市場(chǎng)化成敗的關(guān)鍵是政府是否能投放有效資源。目前一些省市鐵路投資公司僅僅作為政府的投融資管理平臺(tái)，充當(dāng)政府向金融機(jī)構(gòu)貸款借道的工具或國(guó)企以明股實(shí)債方式運(yùn)作的平臺(tái)，這不是真正意義的投融資市場(chǎng)化。鐵路投融資市場(chǎng)化需要各級(jí)政府的有效資源投入，包括下放運(yùn)營(yíng)權(quán)、定價(jià)權(quán)，沿線站點(diǎn)綜合開(kāi)發(fā)，站城一體化等方面的政策支持。（3）鐵路投資健康發(fā)展需要政府的大力支持，但也要發(fā)揮中央與地方優(yōu)勢(shì)，平衡政府與市場(chǎng)關(guān)系。我國(guó)鐵路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明，交通基礎(chǔ)設(shè)施由各級(jí)財(cái)政大包大攬固然難以為繼，但將投融資責(zé)任過(guò)度推向市場(chǎng)的做法也是不可取的，畢竟鐵路本質(zhì)上是公共事業(yè)。一是要?jiǎng)澢逯醒肱c地方的權(quán)力邊界，充分激發(fā)地方政府的投資熱情；二是把握政府與市場(chǎng)的尺度，政府應(yīng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的投資負(fù)有主要責(zé)任，將可經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)推向市場(chǎng)，不能本末倒置；三是建立有效的市場(chǎng)化激勵(lì)與約束機(jī)制。政府與社會(huì)資本合作應(yīng)以戰(zhàn)略合作為導(dǎo)向，發(fā)揮社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府投資建設(shè)單一功能的劣勢(shì)，在此基礎(chǔ)上，按準(zhǔn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)原則建立適當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制，催發(fā)企業(yè)的活力和動(dòng)力。

作者：蔡剛 單位：深圳鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司