一、行政法制監(jiān)督的概念和必要性

（一）行政法制監(jiān)督的概念行政法制監(jiān)督，是指國家權力機關、司法機關、專門行政監(jiān)督機關及國家機關系統(tǒng)外部的個人、組織依法對行政主體及國家公務員行使行政職權行為和遵紀守法行為的監(jiān)督。主要包括國家權力機關的監(jiān)督、國家司法機關的監(jiān)督、專門行政監(jiān)督機關的監(jiān)督等。作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，行政法制監(jiān)督是一種對行政權力制約的手段。

（二）行政法制監(jiān)督的必要性首先，傳統(tǒng)文化的影響。我國在不同的歷史時期都注重行政權的行使，忽視個人權利保障。其次，從現(xiàn)實的行政實踐來看，政府機構的設置，編制，運作以及相互之間的還存在著諸多問題：濫用行政權、越權行政，怠于行政；部門之間的職責權限不清等。因此，在加速政府體制改革，必須加強行政法制監(jiān)督。

二、我國行政法制監(jiān)督存在的問題

（一）權力機關監(jiān)督存在的問題人大作為我國的權力機關，憲法賦予了其對政府和人民法院、人民檢察院進行監(jiān)督的權力。其在對行政機關的監(jiān)督過程中，往往容易忽視法律規(guī)定的程序，超越權限，直接插手行政事物，在一定程度上造成了行政權行使的困難。另外，其監(jiān)督表面獨立性比較強，但實際上被一些因素所左右，僅僅能行使事后監(jiān)督的權力。

（二）行政機關監(jiān)督存在的問題行政機關的監(jiān)督分為一般行政機關的監(jiān)督和專門行政機關的監(jiān)督，在一般行政機關的監(jiān)督中，由于沒有建立起雙向的監(jiān)督制約體制，往往會出現(xiàn)下級在監(jiān)督上級違法以及平級之間相互監(jiān)督時顯得無能為力。專門行政監(jiān)督機關缺乏相對獨立的地位和獨立行使職權的方式，使其在進行行政法制監(jiān)督時總是受到某些方面的限制。由于監(jiān)督客體與監(jiān)督主體之間存在領導與被領導、管理與被管理的關系，所以會出現(xiàn)“吃政府的嘴軟，敢怒不敢言”的狀況。

「出處」中國人民大學憲政與行政法治研究中心主編：《憲政與行政法治評論》第一卷，中國人民大學出版社2004年版。

「《憲政與行政法治評論》編者按」北京大學公法研究中心教授、博士生導師羅豪才先生擔任了中國法學會行政法學研究會兩屆會長。2003年8月10日至12日在寧夏銀川召開的中國法學會行政法學研究會2003年年會進行了理事會換屆工作，羅老師堅持卸去研究會會長一職，后經(jīng)新一屆研究會及其領導機構一致推舉，擔任了研究會的名譽會長。在盛況空前的銀川年會開幕式上，羅老師發(fā)表了重要講話。這篇講話系統(tǒng)地總結了我國行政法制建設和行政法學發(fā)展的成績和經(jīng)驗，分析展望了未來一個時期內(nèi)我國行政法制建設和行政法學發(fā)展的趨勢和研究重點，并對行政法學者和行政法制工作者提出了殷切期望?，F(xiàn)經(jīng)羅老師授意，特由《憲政與行政法治評論》創(chuàng)刊號全文發(fā)表這篇講話，以饗讀者。

行政法學界一年一度的盛會，今天在銀川召開了。這次會議，是進入二十一世紀以來的第三次年會。本次大會，上承改革開放以來行政法學研究穩(wěn)步發(fā)展的良好勢頭，下啟二十一世紀行政法學研究的新局面，對于總結十多年來的發(fā)展經(jīng)驗，凝聚力量，在新的世紀里推進行政法學研究，建設社會主義政治文明具有重要的意義。在這次會議上，我們將完成三個方面的任務：第一個是行政法學研究會理事會換屆，第二個是討論準備以研究會名義向立法機關提交的《行政程序法（試擬稿）》，第三個是討論國務院法制辦委托起草的《國務院全面推進依法行政實施方案（專家建議稿）》。

過去的十多年里，在中國法學會黨組的領導下，在大家的共同努力下，我們行政法學研究會以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，自覺反映先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，順應中國先進文化的發(fā)展方向，努力服務于人民的根本利益，以多種形式的學術活動，促進我國行政法學研究的深入開展，對于推動我國憲政與行政法治建設，繁榮社會主義文化事業(yè)，起到了積極的作用，做出了特殊的貢獻。

下面，我就十余年來我國行政法制建設和行政法學研究所取得的成績做一簡要回顧，并就今后行政法學研究的發(fā)展談幾點意見，供大家參考。

一、十余年來我國行政法制建設和行政法學研究

一、立足于全面促進系統(tǒng)內(nèi)依法行政，深入貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》

1、進一步抓好《綱要》的學習貫徹工作。切實把學習國務院《全面推進依法行政實施綱要》精神和司法行政法律法規(guī)納入對監(jiān)獄干警、行政執(zhí)法人員教育培訓內(nèi)容，進一步增強執(zhí)法人員法律意識、責任意識，不斷提高規(guī)范執(zhí)法、依法行政的自覺性。

2、進一步提高司法行政干警的依法行政、規(guī)范執(zhí)法的能力和水平。建立完善執(zhí)法人員法律知識抽查測試制度，加強對全系統(tǒng)干警特別是執(zhí)法人員有關法律法規(guī)和業(yè)務知識的教育培訓，切實提高司法行政干警依法行政、規(guī)范執(zhí)法的能力和水平，最大限度地滿足新形勢下司法行政工作任務要求。

3、進一步做好依法行政考核工作。健全完善依法行政（法制工作）領導小組，落實行政首長負責制，圍繞完善政府信息公開、促進科學民主決策、加強規(guī)范性文件管理、規(guī)范行政執(zhí)法行為等重點內(nèi)容，采取行政執(zhí)法案卷評查、執(zhí)法人員業(yè)務能力和水平測試、規(guī)范性文件抽查等日?？己撕吐犎∫婪ㄐ姓ぷ髑闆r匯報、查看相關資料等實地考核相結合的方法，切實做好系統(tǒng)內(nèi)依法行政考核工作，按時報送依法行政情況年度報告。

二、立足于提高制度建設質量和執(zhí)法規(guī)范化水平，大力加強建章立制工作

4、規(guī)范執(zhí)法文書制作。進一步統(tǒng)一規(guī)范行政處罰、行政復議等執(zhí)法文書的制作標準，完善執(zhí)法案卷內(nèi)部運行機制和行政執(zhí)法程序。同時，做好執(zhí)法案卷的立卷和歸檔工作，確保文書材料完整、入檔材料統(tǒng)一，提高行政執(zhí)法案卷的整體制作水平。

行政法制，不僅指調(diào)節(jié)行政關系與監(jiān)督行政關系的法律和制度，還包括相關的觀念、價值體系和行政法制的實踐活動。改革開放以來，我國行政法制為了適應社會轉型的需要，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指導下進行過多次改革和調(diào)整，因而在各個領域發(fā)生了一系列深刻的變化，逐步走上高效、民主、法治的軌道。

一、當前我國行政法制現(xiàn)代化的進程不斷加快

最近二十多年來，特別是近十三年來，我國行政法制建設的全方位進行，是在社會轉型的國內(nèi)背景與經(jīng)濟全球化的國際背景之下進行的。這兩個背景決定了我國行政法制建設具有與眾不同的鮮明特征。

其一，社會轉型的國內(nèi)背景。所謂“社會轉型”，主要是指經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌，所有制結構由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制并存轉變，治國方略從人治向法治的轉變，社會環(huán)境由封閉型逐步向開放型發(fā)展，以及國家社會高度統(tǒng)一的一元化結構向“國家—社會”二元結構的過渡。社會轉型背景之下的行政法制建設，就決定了行政法制建設必然要改變傳統(tǒng)體制下的全能政府、行政機關不重視依法行政、公共行政缺乏發(fā)展空間的舊模式，朝著理性界定政府職能、推進政府依法行政、大力拓展公共行政的方向發(fā)展。

其二，經(jīng)濟全球化的國際背景1.經(jīng)濟全球化意味著各國外貿(mào)依存度越來越高，各國經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，國際貿(mào)易自由化程度越來越高，國際貿(mào)易范圍也越來越寬。經(jīng)濟全球化的重要結果之一就是推動著國際貿(mào)易制度日趨統(tǒng)一。例如WTO，其不僅對傳統(tǒng)的國際貨物貿(mào)易加以嚴格規(guī)范，還將服務貿(mào)易、與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權、與貿(mào)易有關的投資也納入規(guī)范框架之中；各成員方必須服從WTO的規(guī)定，并確保其外貿(mào)行政管理制度與WTO規(guī)則的協(xié)調(diào)一致，這就推動著各國外貿(mào)行政管理制度的日益趨同，經(jīng)濟全球化還推動著各國行政法制建設之間進行更深層次的溝通與借鑒，從而加快了行政法制現(xiàn)代化的進程。

置于這兩大背景之下，我國這些年來的行政法制建設表現(xiàn)出以下三個主要特征：

摘要：在監(jiān)督行政法制中長期以來對行政責任、監(jiān)督行政、行政救濟等重要范疇爭論較多、使用較亂，有礙于監(jiān)督行政法制建設。為此，有必要進一步研究這些概念的內(nèi)涵、特征等問題。

關鍵詞：監(jiān)督行政法制；行政責任；行政救濟；范疇

監(jiān)督行政法制是現(xiàn)代行政法（學）的一個重要領域，也是實現(xiàn)依法行政的重要制度保障。由于現(xiàn)代行政活動面廣、量大、情況復雜多樣，行政權力又有擴張和濫用的傾向，在行政過程中有可能出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生負面作用和影響，從而損害行政相對人的合法權益，因而必須按照現(xiàn)代法治原則采取有效措施來防止和糾正偏差，明確和追究責任，及時和公正地對因行政偏差致使合法權益受到損害的相對人予以救濟。這既是貫徹依法治國方略和行政法治原則的要求，也是邁向21世紀的中國行政法學特別需要加強研究和認真解決的一個重要課題。明確概念是展開深入研究的基礎。故本文對行政責任、監(jiān)督行政、行政救濟等監(jiān)督行政法制的若干重要范疇試作探討。

一、關于行政責任

（一）關于行政責任的概念和特征

由于看問題的角度不同，人們對于行政責任這一概念的理解有很大的差別。如某些行政管理學者是將政治責任、道德責任等也包括在行政責任范疇內(nèi)的。即使在我國行政法學界，對此也見解各異。例如，前蘇聯(lián)行政法學者的如下“權威”定義在我國行政法學初創(chuàng)階段譯介進來后曾產(chǎn)生過相當?shù)挠绊懀骸靶姓熑我馕吨姓幏值倪m用和實現(xiàn)。它是法律責任的一種特殊形式，……無論狹義理解或是廣義理解，行政責任畢竟是行政強制的一部分?！薄?〕按此說法，行政責任是僅由相對人承擔的一種法律責任，這顯然是傳統(tǒng)的“管理論”的觀點，盡管早已過時，但它帶來的影響現(xiàn)在仍不可忽視。

四、構建和完善我國現(xiàn)代的行政法制監(jiān)督機制應遵循的原則

構建和完善行政法制監(jiān)督制度應遵循以下原則：

第一，法制化原則。它是指行政法制監(jiān)督主體權力的確立及行使，都應有明確、具體的法侓規(guī)定。其基本要求是：(1)加強立法。即要為監(jiān)督主體制定充分而完備的監(jiān)督法規(guī)，其內(nèi)容包括監(jiān)督的職能目標、機構設置、權責劃分、作用對象、裁量標準、懲罰手段、運行程序、協(xié)調(diào)方式等，以使行政法制監(jiān)督有法可依，并逐步納入法制化的軌道。（2）嚴格執(zhí)法。即各監(jiān)督主體在對國家行政機關及其工作人員實施監(jiān)督的過程中，都要嚴格依照法律的規(guī)定辦事，任何監(jiān)督上的失職、瀆職和干擾監(jiān)督權行使的違法行為，毫無例外地要受到法律的追究和制裁。誠如鄧小平同志所強調(diào)的那樣：“任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”行政法制監(jiān)督首先應進行立法上的完善，建立起一整套行政法制監(jiān)督體系，應做到法律法規(guī)的內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、明確而且具體切實可行，從而使行政法制監(jiān)督做到有法律上的依據(jù)。而且，這也是行政法制監(jiān)督走向法制化程序化的一個重要前提。

第二，公開性原則。這里的“公開性”，系統(tǒng)監(jiān)督活動本身應當是完全公開的，即公開的而不是秘密的檢查工作，公開的而不是遮掩地宣布結果，公開的而不是僅在狹小的范圍內(nèi)批評缺點。列寧指出：沒有公開性而談民主監(jiān)督是可笑的。歷史經(jīng)驗昭示我們，沒有公開性或者公開性不強，只能給專制政治和干擾監(jiān)督活動者有隙可乘。長期以來，有些人以“內(nèi)外有別”為借口，欺上瞞下，將大事化小，小事化了，從而逃避監(jiān)督和懲處。應當明確，只要不涉及國家秘密，就無內(nèi)外之別，法律面前人人平等。在增強行政法制監(jiān)督的公開性方面，我們大有工作可做。比如，盡快完善國家公務員財產(chǎn)申報和稽核制度，強制規(guī)定公職人員定期將財產(chǎn)向指定的國家機關申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁；強化對政府重點部門、重點行業(yè)的監(jiān)督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開；采取切實措施，大力推進社會政治生活的民主化、公開化進程等等。

第三，科學高效原則。行政法制監(jiān)督的機制設施應體現(xiàn)科學原則，具體表現(xiàn)在機制合理，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)調(diào)，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督動態(tài)連貫，機制精簡節(jié)約。同時，行政法制監(jiān)督也應體現(xiàn)高效原則，既是說監(jiān)督主體要根據(jù)得到的有關信息，及時組織調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)并查明可能導致或已經(jīng)導致違法失職行為產(chǎn)生的原因和條件，不失時機地實施監(jiān)督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產(chǎn)生的違法失職行為。只有這樣，才能應付千變?nèi)f化的行政行為，使監(jiān)督的效率提高，質量提高。

第四，獨立協(xié)調(diào)原則。各個不同的行政法制監(jiān)督主體的地位相對獨立，在人、財、物上不受制于被監(jiān)督的對象，各種不同的監(jiān)督力量應各司其職，真正形成一個完整體系，而且各種監(jiān)督力量應配合起來，協(xié)調(diào)一致，只有這樣，對行政權的制約才能真正有效，我們所說的協(xié)調(diào)配合主要指對行政權在監(jiān)督時間、空間上的協(xié)調(diào)一致。

“入世”對于中國的影響是深遠而全方位的，其中一個重要方面恐怕就是對于中國法制的影響。因為WTO是由各成員方政府簽約成立的國際經(jīng)濟組織，其各項法律文件中規(guī)定的一系列關于國際經(jīng)濟貿(mào)易的法律制度，要求各成員方政府負責實施，根據(jù)WTO各種協(xié)定所產(chǎn)生的權利義務也主要由成員方政府來承擔。因此，加入WTO對于我國的法制特別是行政法制到底具有哪些影響，提出了哪些方面的挑戰(zhàn)？我們應當如何回應這些影響與挑戰(zhàn)？這無疑是擺在中國法學與法律界、特別是行政法學界的一個現(xiàn)實課題。最近，北京大學法學院憲法與行政法專業(yè)的部分博士生在導師羅豪才教授的主持下，就“入世”與中國的行政法制問題進行了深入的討論。清華大學法學院教授于安、北京大學法學院講師王錫鋅、全國人大常委會法工委國家法室副主任陳斯喜、國務院法制辦方軍，以及憲法與行政法專業(yè)在讀博士生十余人參加了討論。討論中所發(fā)表的見解，對于人們更清楚、更深入地了解“入世”對于我國的行政法制建設意味著什么不無裨益。為此，我們特將討論內(nèi)容整理發(fā)表，以供關注這一問題的人們參考與借鑒。

一、“入世”將凸顯行政法在我國整個法律體系中的地位與作用

參加討論的專家學者指出，加入WTO為我國完善行政法制建設，加快行政法治化進程提供了一次空前的機遇，行政法在我國整個法律體系中的地位會得到很大的提升，行政法將在我們依法治國，建設社會主義法治國家的進程中發(fā)揮更重要的作用。因為WTO在推進貿(mào)易自由化、經(jīng)濟全球化的過程中，各成員方的政府扮演著積極推動的角色。作為WTO重要組成部分的《關貿(mào)總協(xié)定1994》第24條（12款）規(guī)定：“締約國（方）應采取一切可能采取的合理措施，保證在它的領土內(nèi)的地區(qū)政府和當局及地方政府和當局能遵守本規(guī)定的各項規(guī)定?！痹搮f(xié)定第十條規(guī)定，締約各國（方）應以統(tǒng)一、公正和合理的方式實施依據(jù)協(xié)定應當公布的法律性規(guī)定、司法判決和行政決定。從這些規(guī)定中即可看出，WTO對于一個成員方的法律制度有著自己的標準和要求，加入WTO，就意味著成員方自己的有關法律制度必須進行相應的調(diào)整和改變。因此，中國加入WTO后，立即面臨著自己的有關法律制度如何適應WTO要求的問題。由于WTO對一個成員政府如何確保WTO規(guī)則在本區(qū)域內(nèi)的實施和遵守以及成員政府對于經(jīng)濟貿(mào)易領域的管制應當與WTO規(guī)則相一致等方面都有具體而明確的要求。因此，加入WTO后中國法制面臨挑戰(zhàn)最直接、最具體的領域就是行政法領域。這種形勢必然會對我國的行政法制建設提出新的要求，并且促使我們更加重視行政法制的作用。而且，WTO是一種以市場經(jīng)濟為取向的國際經(jīng)濟組織，我國正在致力于建設社會主義市場經(jīng)濟體制，與歐美發(fā)達國家的市場經(jīng)濟由自由競爭到政府有限干預這一發(fā)展進程不同，我國是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，我國市場經(jīng)濟建設相應也屬于政府主導模式，政府在權力收縮、市場培育、規(guī)范市場秩序、實施宏觀調(diào)控等多方面都起著主導作用。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，政府發(fā)揮建設市場經(jīng)濟的主導作用，必須在法治化的框架下進行，這也對規(guī)范政府權力的行政法制建設提出了更高的要求。由此可見，無論是適應加入WTO的需要還是建設社會主義市場經(jīng)濟的要求，都有賴于行政法發(fā)揮引導、規(guī)范、調(diào)控、激勵等功能，從而使得在今后相當一個時期內(nèi)我國行政法制建設處于整個法治進程的重要位置。

二、“入世”對我國行政法制建設提出了新的要求

參加討論的同志指出，與加入WTO后我國政治、經(jīng)濟和社會生活賦予行政法制的重要地位和寄予的巨大期望相比，我們的行政法制建設不論是觀念、制度，還是實踐，都還存在一定的差距，需要我們在最短的時間內(nèi)按照“入世”的要求和建設市場經(jīng)濟的需要，加以調(diào)整、改進和完善。具體來說，現(xiàn)行行政法制不適應和亟待完善之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

政府角色有待于進一步準確定位。有的同志指出，無論是世貿(mào)規(guī)則還是市場經(jīng)濟都對政府在市場經(jīng)濟生活中的角色定位有嚴格的要求，政府既不能越俎代庖，過多地介入和干預市場經(jīng)濟，甚至直接進入市場充當“運動員”，又必須當好市場經(jīng)濟的“裁判員”和“服務員”，維護公平的市場秩序，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。這種既不能越位又不能失職的要求確實非常嚴格，對于正在進行從計劃經(jīng)濟條件下到市場經(jīng)濟條件下的角色轉換的我國各級政府而言，達到這一要求就更為艱巨。因為，一方面受長期的計劃經(jīng)濟模式的影響，我們的一些政府機關及其工作人員還習慣于“全能政府”、“保姆政府”，因而轉變觀念、政府權力收縮、從市場領域大踏步退出的任務還相當繁重；另一方面，由于中國社會欠缺市場經(jīng)濟的傳統(tǒng)，我們的市場經(jīng)濟建設只能是政府主導型，這又決定了我們的各級政府在市場經(jīng)濟建設中必須扮演比先進的市場經(jīng)濟國家的政府更為積極主動、更為關鍵的角色。如何處理這“一退一進”之間的關系，避免進退失據(jù)，無所適從，這無疑是各級政府必須嚴肅思考的問題，也是我們的行政法制建設亟需解決的問題。

一、研究背景

黨的十七大報告指出深化政治體制改革的任務之一是堅持依法治國的基本方略。黨的十八屆四中全會要求建設法治國家。指出:“要強化監(jiān)督和制約機制，加強對公務人員的權力監(jiān)督。實行行政權力清單制度，完善行政問責機制?！爆F(xiàn)階段完善行政法制監(jiān)督體系，是依法行政的客觀需要，是建設法治政府的重要一環(huán)，是全面依法治國，建設法治中國的必然要求?？貦嗾撝赋?行政權是行政法最重要的部分，行政權是全部行政法的基礎和核心。法律應該關注行政權力運行后的結果而非行政權力本身。如今，公共行政滲透到社會方方面面，一旦使用不當就會傷害公民利益，因此必須對行政權力進行監(jiān)督和制約，把“權力關進制度的籠子”，防止其異化。改革開放以來，我國行政法制監(jiān)督不斷完善，但是，受根深蒂固的古代官僚主義思想影響，我國的行政權力監(jiān)督具有濃厚的“官本位”和“治民”色彩，仍存在諸多問題，亟待完善。

二、我國行政法制監(jiān)督的問題

(一)行政法制監(jiān)督的法律體系不完善。近年來，我國相繼出臺了《行政訴訟法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《審計法》等法律法規(guī)。［2］對于抑制貪污腐敗，督促行政機關及其工作人員依法行政發(fā)揮了積極的作用。但是也存在問題。(1)我國至今沒有一部系統(tǒng)的法律明確規(guī)定監(jiān)督的標準、程序，有關規(guī)定只是散見于各個法律中，且多是指導性綱領，缺乏可操作性細則。(2)我國至今沒有一部《新聞法》來明確新聞監(jiān)督的法律地位，有關的法律法規(guī)分散，沒有形成完整的體系，而且缺乏權威性、可操作性。(二)各行政法制監(jiān)督主體未形成合力。(1)監(jiān)督主體之間沒有建立系統(tǒng)的交流機制，沒有一個主要的統(tǒng)籌主體來協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體的工作，導致各主體各行其是，各自為政。(2)監(jiān)督主體之間責任界限模糊，或有不同程度的覆蓋，導致重復監(jiān)督問題和監(jiān)督主體之間責任推諉問題。(三)監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏獨立性，監(jiān)督乏力。(1)權力機關的監(jiān)督力度不強。法律明文規(guī)定了全國人大及各級人大可以對行政機關進行質詢、彈劫，罷免。但是實際上，僅僅依靠每年一度的人大會議及人大常委會的事后監(jiān)督遠遠不夠。而且，有時各級人大行使監(jiān)督權會受到各級黨委的干涉，缺乏獨立性。(2)司法機關的監(jiān)督職能被削弱。司法機關的人、財、物都受到政府控制，司法機關實際上是依附于政府的。(3)行政機關內(nèi)部監(jiān)督乏力。內(nèi)部監(jiān)督分為一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。［3］但都是行政機關自己監(jiān)督自己，“自己做自己的法官”。一般監(jiān)督是指上級政府和下級政府互相監(jiān)督以及政府各部門之間互相監(jiān)督。然而，下級政府在受上級政府直接領導的情況下不敢冒犯上級。［4］從專門監(jiān)督角度，監(jiān)察部門受上級監(jiān)察部門和同級行政機關雙重領導，對同級行政機關仍監(jiān)督乏力。(4)公民的監(jiān)督權難以有效行使。一些政府的政務公開流于形式，公民難以真正了解政府行為，并且由于保密工作不到位，公民揭發(fā)檢舉以后人身安全也得不到保障。(四)行政法制監(jiān)督在程序上輕事前和事中監(jiān)督。一個全方位的查錯糾偏控制系統(tǒng)，應當是事前控制、現(xiàn)場控制、事后控制相結合共同發(fā)揮作用。但我國的行政法制監(jiān)督手段較為單一，大都采取事后監(jiān)督的方式。［5］現(xiàn)有的法律主要偏向事后控制，一旦發(fā)生行政違法才去追究，增加了行政成本。(五)行政法制監(jiān)督主體的法律意識和監(jiān)督能力有待增強(1)人民群眾缺乏當家作主的意識。我國公民長期受傳統(tǒng)的“計劃經(jīng)濟”“集體主義”“大局至上”思想影響，懶于維護自身權益，加上自身法律能力欠缺，因此自覺監(jiān)督意識不強。(2)行政機關的監(jiān)督人員民主意識和監(jiān)督能力欠缺。一些行政機關監(jiān)督人員的民主法制觀念不強，缺乏以法制權的積極性。而且法律知識不足，專業(yè)能力較低，在監(jiān)督工作中不能及時有效地發(fā)現(xiàn)違法行為。(3)人大是重要的監(jiān)督主體，但是，一方面，由于政府權力過于集中，人大職能一定程度上受到政府制約。另一方面，人大欠缺專門的監(jiān)管機構，并且很多人大代表的法律素養(yǎng)不高，專業(yè)能力不足，不能及時發(fā)現(xiàn)行政違法行為。

三、優(yōu)化行政法制監(jiān)督的對策

(一)提高行政法制監(jiān)督的立法效率。(1)要加快制定一部《監(jiān)督法》。及時修訂不合實際的、泛泛而談的法律法規(guī)，使監(jiān)督工作易于開展，有法可依。(2)統(tǒng)籌各監(jiān)督主體之間的關系，明確規(guī)定各監(jiān)督主體之間的職能界限，明確分工、信息共享、形成合力，減少相互推諉的情況。(3)《政府信息公開法》《新聞法》等也應加快建設腳步，為公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督提供法律保障。(二)健全行政法制監(jiān)督機制，確保各監(jiān)督主體的獨立性。1．建立人大專員監(jiān)督制度可以借鑒西方議會監(jiān)察專員制度，在各級人大特別是縣級以上人大內(nèi)部設立專門的監(jiān)督委員會，在委員會內(nèi)部設立人大監(jiān)察專員，專門負責監(jiān)督工作。人大監(jiān)督委員會發(fā)展成熟以后，將其作為行政法制監(jiān)督的多元主體的領導機構，來統(tǒng)籌各監(jiān)督主體的監(jiān)督工作，使各主體之間各有分工，信息共享，形成合力。在《監(jiān)督法》里明確人大監(jiān)察專員制度的超然法律地位，規(guī)定其不受地方行政機關干預，獨立行使職權。2．深化司法體制改革第一，實行司法機關單向垂直運作機制。建立獨立的內(nèi)部人事任免制度。由上級司法機關決定下級的人員調(diào)動，當?shù)卣坏貌迨?。第二，建立完備的?jīng)費保障制度。司法機關的經(jīng)費應有一個獨立于政府財政預算的經(jīng)費預算體系，其相關開支直接由人大審批下放。第三，對于干涉司法活動的領導干部，要記錄在案并根據(jù)嚴重程度作通報批評等處分，讓每一項司法裁決都能得到有效執(zhí)行。3．健全行政機關內(nèi)部的監(jiān)督體制第一，做到全程監(jiān)督，尤其加強對財務、審計等重點領域的監(jiān)督，防止經(jīng)濟犯罪。第二，行政機關內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng)要獨立于政府開展工作。首先，實行垂直領導制，各級監(jiān)察機關由上級監(jiān)察機關任命并只對上級監(jiān)察機關和同級人大負責。［6］其次，監(jiān)察部門要形成自己獨立的經(jīng)濟預算體系，其經(jīng)費直接由人大審批劃撥而不再經(jīng)由行政機關插手，真正實現(xiàn)經(jīng)濟獨立。4．有效發(fā)揮公民監(jiān)督的作用第一，從法律上為人民群眾的監(jiān)督權提供保障。出臺《監(jiān)督法》，在其中明確規(guī)定人民的監(jiān)督權利，暢通群眾監(jiān)督渠道，對于群眾的監(jiān)督檢舉，要及時妥善處理，對于人民群眾受到打擊報復的惡劣事件，堅決懲處相關責任主體。第二，促進公民監(jiān)督形式的多元化。將群眾信訪、聽證會等逐漸制度化，大力推行電子政務等網(wǎng)絡參政平臺建設。5．健全輿論監(jiān)督的法律體系加快《新聞法》出臺進程，在其中明確新聞監(jiān)督的法律地位、性質、權利、責任、程序、方式、保護制度。［7］對干涉新聞監(jiān)督的行為嚴厲查處。(三)建立一個事前、事中、事后全方位的監(jiān)督體系。(1)事前監(jiān)督是面向未來的控制，早日發(fā)現(xiàn)問題可以避免行政違法的發(fā)生，減少行政成本。第一，公務員是行政權力的執(zhí)行者，要嚴格公務員選拔考試，選拔綜合素質高、思想道德好的人員進入行政系統(tǒng)。第二，完善行政決策機制，實現(xiàn)決策主體多元化、科學化、民主化。(2)重視事中監(jiān)督，如加強新聞輿論監(jiān)督，及時曝光行政違法行為以及時糾正。(3)繼續(xù)加強事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是監(jiān)督過程的最后一個程序，司法監(jiān)督是公平正義的最后一道防線。充分發(fā)揮檢察院和法院對行政違法行為的“救火”作用。(四)增強監(jiān)督主體的民主法制意識和監(jiān)督能力。(1)人民群眾是最廣泛的監(jiān)督主體。首先，要在全社會通過各種渠道深入開展法制宣傳教育，提高人民群眾參與民主政治的積極性，其次，在全社會開展普法教育，增強人民的政治素養(yǎng)，豐富人民的法律知識。(2)行政機關既是監(jiān)督主體，也是被監(jiān)督的對象。首先，要定期進行法制教育，對公務人員特別是領導干部進行職業(yè)道德教育、黨風廉政教育等，增強其法制觀念和職業(yè)道德素養(yǎng)。其次，行政機關也是監(jiān)督主體之一，要定期進行公務員培訓，對公務人員進行法律知識、財會審計知識的指導，提高其專業(yè)能力。(3)人大代表是我國重要的監(jiān)督主體。第一，要增強人大代表的監(jiān)督意識。建立人大監(jiān)察委員會制度，為人大代表行使職權解除后顧之憂，從而轉變?nèi)舜蟠碛^念，放心大膽地行使監(jiān)督權。第二，提高人大代表的素質。選拔具有豐富法律知識和專業(yè)能力的人員加入人大監(jiān)察委員隊伍，并對其進行定期培訓，持續(xù)提高其監(jiān)督能力。

監(jiān)督行政法制是現(xiàn)代行政法（學）的一個重要領域，也是實現(xiàn)依法行政的重要制度保障。由于現(xiàn)代行政活動面廣、量大、情況復雜多樣，行政權力又有擴張和濫用的傾向，在行政過程中有可能出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生負面作用和影響，從而損害行政相對人的合法權益，因而必須按照現(xiàn)代法治原則采取有效措施來防止和糾正偏差，明確和追究責任，及時和公正地對因行政偏差致使合法權益受到損害的相對人予以救濟。這既是貫徹依法治國方略和行政法治原則的要求，也是邁向21世紀的中國行政法學特別需要加強研究和認真解決的一個重要課題。明確概念是展開深入研究的基矗故本文對行政責任、監(jiān)督行政、行政救濟等監(jiān)督行政法制的若干重要范疇試作探討。

一、關于行政責任

（一）關于行政責任的概念和特征

由于看問題的角度不同，人們對于行政責任這一概念的理解有很大的差別。如某些行政管理學者是將政治責任、道德責任等也包括在行政責任范疇內(nèi)的。即使在我國行政法學界，對此也見解各異。例如，前蘇聯(lián)行政法學者的如下“權威”定義在我國行政法學初創(chuàng)階段譯介進來后曾產(chǎn)生過相當?shù)挠绊懀骸靶姓熑我馕吨姓幏值倪m用和實現(xiàn)。它是法律責任的一種特殊形式，……無論狹義理解或是廣義理解，行政責任畢竟是行政強制的一部分?！薄?〕按此說法，行政責任是僅由相對人承擔的一種法律責任，這顯然是傳統(tǒng)的“管理論”的觀點，盡管早已過時，但它帶來的影響現(xiàn)在仍不可忽視。

又如，在我國曾影響很大的《法學詞典》甚至將違反企事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)章的后果也納入行政責任的范疇，認為行政責任既包括法律責任又包括紀律責任，將行政責任定義為“實施法律或企業(yè)事業(yè)單位規(guī)章禁止的行為引起的行政上必須承擔的法律后果。性質屬于輕微違法失職或違反內(nèi)務紀律，尚不夠追究刑事責任，因而只能從行政上追究違反者的法律責任和紀律責任?！薄?〕這種將私人行政與公共行政混同一體的早期做法，現(xiàn)在看來太過寬泛，顯然不當。

有的學者借用西方某些行政法著述的觀點，將行政責任單純視為國家賠償責任。〔3〕這種定義顯然過于狹窄，也不符合實際。

［內(nèi)容摘要］行政法制程序化與行政程序法制化是中國行政法制現(xiàn)代化的必由之路。它首先表現(xiàn)為統(tǒng)一的法典的制定與實施。行政程序法是中國行政法制現(xiàn)代化的基石。其理論基礎就是通過程序實現(xiàn)正義，亦即程序正義論；在中國，則是具體表現(xiàn)為依法行政原則。依法行政實際上是依程序法行政，亦即通過行政程序，實現(xiàn)行政正義。中國行政程序立法應選擇以權利模式為主兼顧效率的模式。

［關鍵詞］行政法制行政程序程序正義

所謂行政法制的程序化與行政程序的法制化，實質上是指如何在相互抵觸的各種行政規(guī)范中進行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當性和約束性的問題。從現(xiàn)象上來看，它將表現(xiàn)為行政程序法規(guī)范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識的增強與完善，其具體表現(xiàn)則為統(tǒng)一的行政程序法典的制定與實施。它實際上也是解決中國行政法制的現(xiàn)代化問題。這一方面是中國社會現(xiàn)實的需要，另一方面是理論研究的促進。而中國行政法制現(xiàn)代化的具體操作方案的設計與實施，則是兩者的必然結合。

一、行政程序法是中國行政法制現(xiàn)代化的基石公正合理的程序是中國法律現(xiàn)代化的基石。只有具備公正合理程序要件的法制才能協(xié)調(diào)運行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的肆意和專斷，維持了法律的穩(wěn)定性和自我完整性，另一方面卻給自由選擇了一個適當?shù)目臻g，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應力。

在中國邁向市場經(jīng)濟的過程中，價值中立、操作性強的程序對目前經(jīng)濟改革中出現(xiàn)的秩序混亂、制度不力的現(xiàn)象是一劑良藥，也是中國現(xiàn)實實現(xiàn)法治主導的最佳選擇。由于程序具有開放的結果和緊束的過程；隨著程序的展開，參加者越來越受到“程序上的過去”的拘束，而制度化的契機也由此形成。程序開始于高度不確定的狀態(tài)，但其結果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應。因此，如果我們要實現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態(tài)的話，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個角度出發(fā)，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國行政法制現(xiàn)代化的必然選擇。

從西方國家行政改革的經(jīng)驗可知，程序問題也是行政改革的重要目標。西方行政改革的目標主要有四個方面的內(nèi)容，即：預算、結構、程序和職業(yè)公務員與政治領導的關系。行政程序改革強調(diào)的是提高行政管理責任和對行政行為的監(jiān)督。許多行政改革都既可看成是結構性的，又可看成是程序性的。與預算改革、特別是與程序改革類似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是縮減行政程序。這可以在減少政府干預國家經(jīng)濟和社會生活的改革中可以看到，在組織內(nèi)部則可以減少文字工作等繁瑣程序。改革行政程序的目的之一就是廢除那些繁瑣拖拉和高成本代價的程序，以利于政治領導的快速決策。當然，這只是對具有完善行政程序制度的西方國家而言。對于行政程序意識普遍缺乏的中國來說，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在這個過程中，我們一定要注意吸收一切成功的經(jīng)驗，同時避免走別人走過的彎路。具體而言，我們在行政程序建設過程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時要注意行政程序的繁簡適度，在公平的前提下達到效率的目的。